和谐社会视角下诉讼调解制度的创新和发展

作者:河南省新乡市中级人民法院院长 王伯勋  发布时间:2009-05-11 09:36:45





    内容提要:诉讼调解作为一项重要的法律制度,尚未在民事诉讼法中作为独立的诉讼程序进行规制和予以设置,难以形成诉讼调解工作的长效机制。建立“调审分离”的适合诉讼调解工作运作的诉讼程序和民事审判体制机制,是和谐社会构建的大局期待,也是科学发展观的生动实践。现行的诉讼调解工作是流于层面的一种泛泛的工作要求,其运作是散见在办案人员个人个案的自行调解,也大多出于结案的需要,缺乏整体合力,形不成调解解决矛盾纠纷的内外环境和强势氛围,严重影响和削弱了诉讼调解独特优势的发挥和挖掘。诉讼调解无论对于和谐社会构建、人民法院民事审判工作需要还是案件当事人利益的实现,都是一个永恒的主题。设置独立的诉讼调解程序,确立诉讼调解在民诉法中的应有地位,实现诉讼调解与判决在程序上的并重,彻底解决诉讼调解工作时常需要政策调控的局面。诉讼调解有着不同于判决的运作规律和操作程序,现行的“调判合一”模式导致了调解与判决的两相削弱和互相低迷,审判效率低下。实行“调审分离”的诉讼制度和运作模式,实现诉讼调解结案案件百分之百的执结率,切实树立人民法院诉讼调解的公信力,从而使诉讼调解成为人民群众崇尚的一种解决矛盾纠纷的结案方式。

   构建社会主义和谐社会,是党的十六届六中全会提出的一项重大战略任务,也是一项社会系统工程。人民法院作为化解各类矛盾纠纷的职能机关,责无旁贷地肩负着促进和保障社会和谐的历史使命和政治责任。素有“东方经验”之美誉的诉讼调解,将在新的历史条件和时代背景下,重新焕发其旺盛活力和竞相展现其独特魅力。

   一、诉讼调解制度设置的意义及和谐社会建设对其新期待和新要求

 (一)调解概述

  调解,是指在人民法院审判组织或者其他社会组织的主持下,通过说服教育和劝导协商,当事人双方就民事权益争议相互谅解,达成协议,从而解决纠纷的机制和措施。调解作为我国民间和司法程序主导性的纠纷解决手段,具有极强的社会适应性和纠纷处理策略的正当性,历来就是我国重要的纠纷解决机制,也是我国纠纷解决机制的宝贵经验和优良传统。调解分为诉讼外调解和诉讼内调解。前者又分为人民调解、行政调解和仲裁调解,后者是指由法院调解即诉讼调解。人民调解是在人民调解委员会或有关机关、企事业单位、团体等主持下,调解一般民事纠纷案件。其只具有民间性质,不产生法律上的效力,不是起诉的必经程序,不得因未经调解或调解不成而阻止当事人起诉。行政调解是国家行政机关依照法律调解特定的民事、经济纠纷案件。达成的协议也不具有法律效力,无强制力。包括基层人民政府调解、国家合同管理机关调解和公安机关调解。仲裁庭调解,仲裁法规定,仲裁庭在做出裁决前,可以先行调解;当事人自愿调解的,仲裁庭应当调解。法院调解即诉讼调解,是指在人民法院审判人员主持下,双方当事人就民事权益争议进行协商,相互谅解,达成协议,解决纠纷所进行的活动。民事诉讼中的调解包含两层意思,一是指人民法院审理案件所进行的诉讼活动,不管当事人是否达成协议,这种活动就是诉讼中的调解;二是指一种法院的结案方式,即通过人民法院的调解活动,促使当事人相互谅解,达成调解协议,从而结束诉讼程序。当事人在诉讼中以调解的方式解决民事纠纷具有案件处理所特有的法律效果和社会效果的有机统一,能够收到“药到病除”、“案结事了”的效果。所以,人民法院处理民事案件,调解应当成为民事诉讼的基本理念和了结案件的首选方式。

   (二)诉讼调解制度设置的意义

    诉讼调解作为我国一项重要法律制度,在民事纠纷化解方面发挥着重要作用,其自身具有独特的价值和功能。诉讼调解的最大特点就是尊重当事人的自治意思和主导地位,强调当事人的积极参与,尊重和遵从当事人行使处分权,使诉讼的进行和纠纷的解决更富人性化,这更适合于民事纠纷大多发生在具有亲情、世交、邻里、熟人人群之间的案件特征。由于调解是建立在当事人之间的友好协商和相互妥协基础上的,这就使得这一解决矛盾纠纷的途径和方式的本身即富有消弭争端、以和为贵的特性,弱化和舒缓了诉讼的对抗性和当事人思想矛盾的冲突性,避免了法官依法裁判案件那种解决纠纷的强行性和强制性,减少了当事人之间的情绪波动和思想震荡,从而有利于矛盾体情绪的平稳。调解解决矛盾纠纷具有简便、快捷、高效、经济的特点,更符合诉讼效益的要求。调解方式灵活,既能减轻当事人的诉讼负担,也能节约司法资源。更重要的是,调解解决矛盾纠纷的这种结案方式,更符合“以人为本”、“司法公正”的实质要求。因为当事人自愿选择的处理结果应当说是最符合其利益需求的,也最接近其追求的实体公正。因此,也有利于当事人的自觉履行。

   (三)诉讼调解是我国纠纷解决机制的历史传统和宝贵经验

我国的诉讼调解直接渊源于抗日战争时期陕甘宁边区和各个解放区人民政权的司法制度。当时,新生的人民政权处处从便利人民、有利团结着想和出发,认为凡是民事纠纷均可调解。当时许多地区提出了民事审判工作以“调解为主”的方针,实践表明,这对于及时消除人民内部之间的矛盾纠纷、增强群众间的团结起了很好的作用。建国以后,人民法院审理民事案件一仍旧贯地重视调解工作,1982年《民事诉讼法(试行)》实施之前,按照1979年的《人民法院审判民事案件程序制度的规定》,人民法院处理民事案件应当坚持“调解为主”的原则。凡可以调解解决的,就不要用判决,需要判决的,一般也要先经过调解。这可以称之为“调解为主”的调解时期。1982年《民事诉讼法(试行)》将调解列为基本原则之一,规定人民法院审理民事案件,应当着重进行调解,这就确立了“着重调解”的原则,到1991年《民事诉讼法》实施之前,可称之为“着重调解”阶段。1991年《民事诉讼法》总结了试行几年来的审判实践经验,既将调解原则表述为“人民法院审理民事案件,应当根据自愿和合法的原则进行调解;调解不成的,应当及时判决”,同时,又将调解一章从原先规定在第一审程序改为规定在总则部分,突出了调解贯穿民事诉讼始终的精神。“自愿和合法”原则成了诉讼调解的基本原则。尽管诉讼调解在司法政策上作了三次较大的调整和变迁,但人民法院审判民事案件应当坚持调解原则始终没有改变。

   (四)和谐社会建设对诉讼调解的新期待和新要求

    我国现阶段正处于社会转型期和“黄金发展期”,也是矛盾凸显期。影响和谐稳定的因素大量存在,各种社会矛盾纠纷会表现为案件涌入到法院来,通过人民法院接受司法的审查处理和最终裁决。人民法院使命神圣,责任重大。同时也面临着不堪重负的审判压力。一些法院案件之多使得办案人员年结案在上百件甚至几百件,如果大多都是判决结案,工作量之大难以想象。人民法院审判工作的超负荷运转,是一种极不正常的工作状态。加班加点工作,拼时间拼精力毕竟不是长久之计。特别是诉讼费收费标准降低后,人民法院收案增多凸显,诸如小额债务、劳动争议等民事案件的累加铸成了人民法院民事审判的不堪承受之重。和谐社会构建的期待、人民群众日益增长的司法需求和人民法院不堪重负的审判压力,使得人民法院必须在二者之间的矛盾中寻求解决问题的突破和途径。最高人民法院院长王胜俊在接受《瞭望》新闻周刊专访时说:“人民群众希望简化诉讼程序,希望少花钱、尽快地打完官司、判决能得到有效执行,我们就要努力做到司法便民利民。”对于人民群众来说,打官司实属迫不得已,出于无奈。如果说这是当事人进入法院前的一个无奈,那么,诉累则是当事人进入法院后的又一个无奈。耗费时间,耗费精力,甚至付出经济代价。不知跑多少趟,不知何时才是个结局。如果当事人的第一个无奈法院难能为之,那么,当事人的第二个无奈则与法院大有关系了。人民法院如果能够在审判工作体制机制的改进和设置上有效减轻当事人的诉累,快捷、轻便、高效地处理案件,解决纠纷,那么,它就能为广大人民群众所接受,也能够使人民法院从案多人少,忙而低效的困境中解脱出来。这就要求人民法院必须在提高诉讼效率上作文章,必须强化诉讼调解这一定纷止争消化案件的有效手段,建立案件速调速裁运作的体制机制,大胆适用简易程序,大量案件适用简易程序结案,使真正适用普通程序判决的案件占到整个民事结案的较少部分。这既是人民群众的司法需求和期盼,也是破解人民法院不堪重负审判压力之蹊径。

   诉讼调解是我国诉讼制度的重要组成部分,是人民法院行使审判权的重要方式,是和谐司法的重要内容。它是根植于我国历史文化传统并经过长期司法实践证明有效的纠纷解决方式,特别是在基层人民法院有着广泛的应用价值。诉讼调解工作抓好了就能赢得人民法院工作的全面主动。最高人民法院张军副院长在《诉讼调解贵在自觉》一文中指出,只有调解,才能最大限度地缓解当前特定社会条件下法院面临的种种压力;只有调解,才能实现法院裁判的法律效果与社会效果最大限度的统一;只有调解,才能最大限度地节约司法成本;只有调解才能真正做好刑事附带民事诉讼的赔偿工作;只有调解,才能促进社会和谐,最大限度地减少社会矛盾。

    二、诉讼调解的现状审视

   (一)诉讼调解似乎与政策因素、司法理念密切相关

    一个时期强调调解,人民法院诉讼调解工作则会受到格外重视和全力贯彻,相应地调解结案率相对会高;如果一段时间放松了对诉讼调解工作的要求,或者在审判理念上出现重判决、轻调解的偏差,法院的诉讼调解工作就会出现滑坡,调解结案率则明显走低。上世纪90年代以来一段时期,由于审判实践中强调判决的作用,以及调解工作中存在的强迫调解、久调不决的现象,诉讼调解制度一度广遭非议,甚至有废除诉讼调解制度的声音。许多法院和法官调解观念淡漠,既不重视调解工作,也不愿意作调解工作。审判方式改革中,过分强调一步到庭、当庭宣判率,法官调解案件的积极性受到重挫,法院调解结案的比例快速下降,尤其是第一审民事案件调解结案的比例从最初的接近80%降到2003年的不足30%。与之俱来的是案件判决数量、上诉申诉率上升很快,法院面临的上访信访压力明显增大,执行困难重重,人民法院审判工作面临的形势非常严峻。减轻审判压力,提高诉讼效率,节约司法资源则成为了紧迫而又重要的任务 。可见,诉讼调解不仅是人民法院化解矛盾消除纠纷的有效手段,对人民法院审判工作自身来说,也是一个牵一发而动全身的问题。什么时候诉讼调解工作抓的紧,做得好,相应的人民法院的审判工作就能赢得主动,呈现良性运作状态;什么时候淡化和忽视了诉讼调解工作,相伴而生的则是积压案件多,判决案件多,上诉案件多,发还改判多,执行案件多,上访信访多,就会导致法院工作的全局被动。纵观人民法院审判工作的历史进程,诉讼调解在法院审判活动中的地位演变呈现的是波状消长的变化历程。之所以会出现这种现象和状况,主要是因为诉讼调解作为一项重要的法律制度没有在民诉法中作为独立的诉讼程序即调解程序进行规制和予以设置,虽然人民法院的审判工作一直贯彻诉讼调解的工作要求,但却没有诉讼调解规范运作的适用程序,没有建立诉讼调解的体制机制,也就难以形成诉讼调解工作的长效机制。因此,建立一套适合诉讼调解工作运作的诉讼程序和体制机制,是和谐社会构建的大局期待,也是科学发展观的生动实践。

   (二)现行诉讼调解的运作及存在的弊端

    现行的诉讼调解制度采取的是调解和审判相结合的“调审合一”的模式。即诉讼调解贯穿于审判程序的全过程,调解和审判在案件的诉讼进程中,可以动态转换,交互运行,办案人员可以随时主动决定案件进入调解状态,案件调解与否也大多听凭办案人员的主观意志,且由同一审判人员兼作调解人和裁判者的双重身份,使其具有潜在的强制力,容易造成人情案、关系案,甚至可能侵犯当事人的权利。有时为了急于结案,急于求成,办案人员会利用自己具有案件的裁判权利和强势地位,对案件进行强迫调解,违反诉讼调解的自愿原则;有时为了避开案件裁判存在的难度和困难,甚或为了避免作出判决而被上诉改判的风险,得到案件调解结案的目的,又会久调不决,以劝诱调,以拖制调,同样违反调解自愿原则。这样,诉讼调解中的自愿原则就难以得到保障。

   “调审合一”模式使诉讼调解缺乏独立的程序和规制制约,最终流于一种泛泛的工作要求。调解的运用和操作完全由办案人员自主把握,调解的目的在很大程度上也多是出于办案人员自己结案的需要。调解和判决在审判程序上的不加区分,使诉讼调解处于非程序化状态,给办案人员提供了过大的任意空间。案件反复调解,久调不决;需要判决的案件却又过分依赖于调解,导致案件处理上调解和判决的两相削弱和互相低迷。由于在案件处理上对调解结案的指标要求和办案人员对调解的心理依赖,模糊了案件审理的节奏和审限。案件适用普通程序还是适用简易程序完全由办案人员自主把握。一些本应该适用简易程序的案件,办案人员为了赢得更多的办案时间大多地适用普通程序;一些业已适用了简易程序审理的案件,在简易程序的审限内既没调结也未下判,又转而适用普通程序进行审理。一些案件开庭后长时间搁置,似调非调,不合议,不作判,审判效率之低下,由此可见一斑。

   “调审合一”模式也导致案件调解和判决在处理上的衡量和要求标准的混同。以调解协议的方式结案与以判决的方式结案,在案件事实认定和是非责任划分的衡量和要求标准上显然是不能等同的,应当是不同的或是有差异的。诉讼调解是建立在当事人双方合意基础上的较为灵活的解决纠纷的方式,法院乃至主持调解的法官难以也并非一定要和判决案件那样,查清事实,分清是非。只要当事人之间的合意既不违反法律的禁止性规定,又不侵犯第三人的合法权益,应当允许其达成的调解协议内容有效。诉讼调解所作的查明事实,分清是非的原则要求,与判决案件处理的标准要求并无多大差别。这就极大地牵制和削弱了诉讼调解所特有的在案件处理上省时、省力、节省司法资源、灵活、高效的特点和效果,其相对于判决本身所具有的独特优势也就得不到充分、有效的实现和发挥。

    三、诉讼调解制度的创新

    作为人民法院处理民事案件的两种方式,调解与判决均是我国民事审判制度的重要组成部分,二者都难以偏废,厚此薄彼。一般情况下,人民法院民事审判调解(包括撤诉)结案的案件能够占到全部民事结案的一半左右;如果注重和强化诉讼调解,那么,人民法院调解结案的案件则能占到整个民事结案的百分之五六十甚或六七十。大量案件的调解结案,不仅有效化解了社会矛盾,而且调解结案的快捷、高效,极大减轻了人民法院审判业务的工作量,缓解了人民法院的审判压力,节省了有限的司法资源,也很大程度上满足了人民群众的司法需求。诉讼调解作为人民法院民事审判的一项举足轻重的审理活动和结案方式,也作为一项重要的诉讼制度,应当奠定其在民事诉讼法中的应有地位,应当有其适合自身运作规律的程序设置和操作规程,但民诉法缺乏这样的设置和规定。所以,建立“调审分离”的民事审判体制机制和运作模式,设置独立的诉讼调解运作程序,成为民事诉讼制度改革的现实需要。

   (一)诉讼调解的定位

    建立和设置独立的诉讼调解程序,必须依据调解自身所固有的特性,给诉讼调解以准确的定位,从而制定适合调解运作的诉讼程序。

诉讼调解,是指在人民法院审判人员主持下,双方当事人就民事权益争议进行协商,相互谅解,达成协议,解决纠纷所进行的活动。民事诉讼中的调解包含两层意思,一是指人民法院审理案件所进行的诉讼活动,不管当事人是否达成协议,这种活动就是诉讼中的调解;二是指一种法院的结案方式,即通过人民法院的调解活动,促使当事人相互谅解,达成调解协议,从而结束诉讼程序。

民事案件是双方当事人民事权益之争的案件,当事人享有依法对自己的诉讼权利和实体权利作出处分决定的权利。因此民事案件一般都能进行调解,也可以在不同的诉讼阶段进行调解。现行《民事诉讼法》第八十五条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。”第八十八条规定:“调解达成协议,必须双方自愿,不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”由此,就决定了自愿和合法原则是民事案件调解的基本原则和先决条件。当事人是否愿意调解、是否以调解协议解决纠纷,取决于当事人双方的意志。根据自愿和合法进行调解的原则,既是法院依当事人申请或依职权主持调解应遵循的原则,也是当事人参加调解应遵循的原则。诉讼调解就是在此基础上进行的调解。

    但诉讼调解未必一定能够做到“事实清楚,分清是非”。在这里,其实涉及到对案件处理达到“事实清楚、分清是非”的衡量标准问题。严格地说,案件非经开庭审理乃至作出判决,就谈不上“事实清楚、分清是非”的问题。也就是说,一个案件除了判决认定的案件事实和确认的责任能够推认为“事实清楚、分清是非”外,其它诉讼阶段和处理形式的案件事实和责任,一般来说都还是处于尚未确定的待定状态,调解就是在这种情形下存在的。事实上,既然是调解,以调解协议解决纠纷,就不必有时也难以做到案件一定“事实清楚、分清是非”,也不宜硬性规定调解必须建立在事实清楚的基础上,必须分清是非这样的前提要求。因为,以调解协议解决纠纷不仅不像判决那样对案件进行全面的事实确认和责任认定,况且调解过程中当事人拥有对其诉讼权利和实体权利的处分权。而其处分权利的行使,会使法官无须再行对案件事实和责任进行深入的查究,从而就会影响到对全案事实的查明和责任的认定。而真正意义上的调解,往往正是在当事人就此两项权利作出处分行为和主持调解的法官不断审查事实、区分责任反复做劝解说服工作的过程中形成的。所以,不能一概要求诉讼调解必须做到“事实清楚、分清是非”而使之绝对化。

    一个案件一旦立案纳入诉讼程序,也就进入了追寻“事实清楚,分清是非”境界的过程。而在这个过程中,只要双方当事人自愿以及当事人乃至主持调解的法官进行的调解合法,即是通过调解协议解决纠纷的结案方式了。

毫无疑问,诉讼调解应当确立和坚持自愿和合法原则。但无需再作“事实清楚、分清是非”的标准要求。因为自愿和合法原则业已调整和规制了案件处理基本建立在事实清楚、分清是非的基础之上。如果说一个调解结案的案件没有达到事实清楚、分清是非这一案件处理的基本前提和要求,那就是说,这一案件的调解处理是在违背案件基本事实,混淆案件是非责任的情形下,双方当事人达成的调解协议,导致了案件处理结论上的严重后果,那么,此可通过审判监督程序来进行补救。况且这种在颠倒案件事实,混淆案件是非的情形下,当事人能够达成和签具违背自己意愿的调解协议,也是极其罕见的,这只能成为诉讼调解中的例外。而这种情形最终也可归结到违背自愿原则问题来进行对待和处理。“事实清楚、分清是非”的浓厚的职权主义色彩与诉讼调解的“自愿、合法”原则乃至当事人对其实体权利和诉讼权利享有处分决定的权利是相矛盾和冲突的。实际上,案件之所以能调解结案,正常情况下,绝大多数案件都是随着案件的调解进度,在逐步落实案件的基本事实和是非责任的基础上,进行乃至反复进行案件调解的协议和磋商,最终形成调解协议。案件处理应当达到的事实清楚,分清是非的境界要求也会在达成的调解协议结论上得到体现和反映。至于当事人对自己实体权利的处分则会因当事人的明确表示而体现在诉讼调解的过程中。案件调解和判决的处理在事实清楚、分清是非的标准要求上的混同,使得从事诉讼调解工作的法官承担了更大的责任和风险。毕竟以调解协议的方式结案与以判决的方式结案,在案件事实认定和是非责任划分的审查、衡量和要求标准上是存在不同的。

   (二)诉讼调解制度设计和程序设置的创新设想

    1、设置独立的诉讼调解程序

   (1)实行调审分离。

    在民诉法中设置独立的诉讼调解程序,使调解和判决在程序地位上得到真正的并重。人民法院审理民事案件无非就是调解和判决。但诉讼调解在工作运作上有着与判决不同的特点和节奏,它具有灵活性、机动性和随机性,需要人员、时间、精力、车辆乃至机制的切实保障。调解工作的开展需要多元调解的衔接配合、需要随时深入实地、需要随时整合力量。这些都是现行“调审合一”模式下,肩负繁重审判任务忙于各自案件裁判的审判人员所难以顾及的,没有足够的时间、精力去从事和开展调解工作和调解活动,即使进行也难以形成和保持调解工作的长效机制。所以,在特别强调调解的今天,应当将调解和判决两大块区分开来,建立各自相应的工作体制和工作机制,切实强化和充分发挥诉讼调解化解矛盾、平息纠纷的独特优势。人民法院的民事审判工作可分调解组和判决组两大块去运行,实行调审分离,繁简分流,速调速裁,精细审判的民事审判案件处理的流程作业。调解组专司诉讼调解工作,判决组则主要负责案件的开庭和判决。案件立案后,通过案件的繁简分流,确定案件适用的审判程序。但无论适用简易程序还是适用普通程序审理的案件,都可以在调解组进行“短平快”的诉讼调解。适用简易程序审理的案件可以由审判员一人独任调解;适用普通程序审理的案件由合议庭组织进行调解,具体承办人为主调人。案件承办人在接到案件后,一方面应当依法完成各项法律文书的送达,从而不致影响案件一旦进入判决组后的审理和判决;另一方面可以不受时间、地点的限制即行进行调解。如果调解达成协议,即可调解结案。在规定的调解期限内做了最大的调解努力仍不能调结的案件,可以界定或视为“当判”案件,将案件材料进行移交,案件转入判决组进行开庭审理和判决。在案件转入判决组之前担任案件调解的承办人应当将案件的开庭日期予以确定,并将开庭传票送达双方当事人。案件移交判决组后,适用简易程序审理的案件由审判员独任审理;适用普通程序审理的案件由合议庭进行审理。但都必须按照调解组业已确定的开庭时间进行开庭。此阶段的工作重心就是案件的精审精判。当然,并不对抗和排除此阶段的调解结案。在此阶段当事人尚可请求调解,案件承办人可依当事人的调解请求组织调解,但只有一次的调解机会,调解不成则径行下判。若当事人未申请调解则案件承办人不再依职权组织调解。以有效消弭调审不分,节奏不明,调判低迷,效率低下的弊端。调解组调解案件,审判员独任调解的亦即适用简易程序审理的案件,调解期限为一个半月;合议庭组织调解的亦即适用普通程序审理的案件,调解期限为二个半月。判决组审判案件,适用简易程序的案件必须在开庭后的一个月内作出判决;适用普通程序审理的案件必须在开庭后的二个半月内作出判决。这样,不论适用简易程序的案件还是适用普通程序的案件,案件调解的期限加上判决的期限都远远缩短于现行民诉法规定的审限,目的在于加快案件处理上的流转和办案的节奏,在法定审限内最大程度地缩短案件办结的时间,速调速裁,提高办案效率。“能调则调、当判则判”何以区分和界定?调审分离正是解决这一问题的有效方式和手段。在这里,调审分离与全程贯彻调解精神并不矛盾,调审分离是相对意义上的调审分离,只是不同阶段工作分工和工作侧重点不同罢了。调审分离下的庭审也可以开庭到农家院落和田间地头,也可以进行庭审调解。设立人民法院诉讼调解和解室,为诉讼调解提供温馨、和谐的磋商场所。场所的布置应充分体现平等自主、宽松自由、互谦互让的环境氛围,反映和强调调解所特有的人性化、亲和力和透明度。主持调解的法官应当具有较强的说服能力、论理能力、释法能力以及以和谐方式解决纠纷的亲和力和公信力。

   (2)诉讼调解应当坚持自愿和合法原则,实行“调无反悔”制度。

    调解应当征得当事人的同意,不得强迫调解。调解达成协议,必须双方自愿;调解协议的内容不得违反法律规定。调解达成协议,以当事人在调解协议书上共同签字为有效。人民法院无论就调解协议是否制作调解书,都不影响业已生效的调解协议的法律效力,也就是说,案件当事人共同签具的调解协议具有法律强制力。人民法院就调解协议制作调解书的,和判决书一样适用于留置送达,实行“调无反悔”制度。不再采用调解书经双方当事人签收后才具有法律效力的规定。调解书的制作内容应当简化,简要记明双方当事人的基本情况、案由和当事人的诉讼请求,不应表述案件事实、审理过程和证据情况等,调解书的主文内容的表述必须达到准确、清楚、明了,避免语言表述含混不清而造成难以甚至无法执行的情形。一些案件调解达成协议记录在卷即行,无需制作调解书,诸如调解和好的离婚案件、调解维持收养关系的案件、即时履行清结的案件、以及其它不需要制作调解书的案件等。

   (3)诉讼调解的方法步骤。

    诉讼调解应当遵循民事诉讼的一般规律,掌握调解的方法步骤,循序渐进地进行调解。要向各方当事人讲清民事诉讼“谁主张、谁举证”的诉讼原则和精神,使其明确各自的举证责任和举证不能的后果;根据各方的诉辩请求和意见以及各自所举证据情况,大体讲述业已能够确认的案件事实和各自的是非责任;客观、公正地讲清各方各自在案件处理上所处的地位和处境,使各方对自已的情况有一个大致的、基本的把握;向各方讲清调解的意义和益处,征询各方对案件调解的具体意见,从而了解和撑握其差距何在、分歧何在和症结何在;有针对性地对各方进行案件事实认识上的阐述工作和法律角度的释法工作,从而反复征询各方调解意见;根据案件的实际情况,也可由居中调停的办案法官拿出比较可行而又具体的调解方案。切忌一头沉和明显带有倾向性的调解方案,否则,会给当事人形成思想上的不信任感从而使之关闭调解的大门;一个案件的处理,也许涉及到的方面和内容较多,调解时可使各方在这些方面互相性地作些让步,从而求得案件总体上的解决问题。

   (4)引入社会力量参与调解机制。

    建立和完善人民法院诉讼调解工作引入社会力量参与进行的工作机制。人民法院进行调解,可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人应当协助人民法院进行调解。可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织,和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。人民法院可以邀请人民陪审员、人民调解员、群众代表协助调解工作;也可以邀请人大代表、政协委员、律师协助调解工作。

    (5)实行诉讼程序与诉外纠纷解决机制的对接。

     建立诉讼程序和诉外纠纷解决机制的对接机制。可以在人民法院内设立人民调解工作室,与人民法院民事审判所设立的诉讼调解和解室实现直接的对接;也可以由人民法院的诉讼调解和解室与各乡镇政府的社会矛盾调解中心乃至村委会的村民调解委员会、居委会的居民调解委员会实现对接。创设诉讼调解和诉外调解双向对接的工作机制和体制条件,无论在人员配备还是在工作运作等方面真正形成相互参与、相辅相成的内外环境和强势氛围,有效实现诉讼调解和诉外调解双向对接的整体合力,彻底扭转和改变“调审合一”模式下诉讼调解和诉外调解名曰对接实为“两张皮”的局面和现象。不仅在案件调解过程的参与上实现对接,而且也要在纠纷调处达成的调解协议上实现对接。强调调解协议的合同性质,维护人民调解、行政调解的应有地位和作用。经人民调解组织等有关社会组织调解达成的调解协议,当事人一方不履行,另一方向人民法院起诉要求履行调解协议的,人民法院应当按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》进行处理。

   (6)实行调解协议履行的担保制度。

    人民法院调解处理民事案件,应充分地、最大限度地运用最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中的有关制裁和担保的规定,即主持调解的法官应向当事人释明,对于调解协议,可以约定一方不履行协议应当承担民事责任。即由两方就调解协议的履行一并作出失约方应向对方支付违约金等的约定,以制裁违约方和遏制失约率。同时,在调解过程中,可以充分动员义务人为债的履行约定提供担保,一并将担保人纳入到案件中来,由其依法承担担保责任,为案件的最终解决增大保险系数。

   (7)诉讼调解可以公开进行也可以不公开进行。

    当事人一方要求不公开进行的应当不公开进行。诉讼调解必须切实保障和充分尊重当事人的意思自治。必须严格规范审判人员的调解行为,强化对强迫调解、恶意调解、欺诈调解以及违法调解的监督、追究和惩处力度。

在诉讼调解阶段证据的调取问题上,非因当事人自身的原因不能调取的证据,当事人申请人民法院依职权调取的人民法院应当依职权进行调取。

调解违反自愿原则、调解协议的内容违反法律的调解协议无效。

诉讼调解适用于一审程序、二审程序及再审程序。

    2、实行调解案件执行的一竿子到底

   (1)实现调解案件百分之百的执结率。

    面对人民群众的广泛诉求和和谐社会构建的新期待,人民法院的诉讼调解工作应当有所探索和尝试。一是要大量案件适用简易程序,速调速裁予以结案,实现案件处理上的“短平快”,有效缓解人民群众深感打官司的“累”和“费”。二是要把以调解方式结案案件的执行放到最优先的位置,切实强化调解案件的执行,实现调解案件百分之百的执结率,使当事人乃至广大人民群众真正感受到调解确有不同于判决的好处。绝不能再使诉讼意义上的调解也最终沦落为“风中承诺”和“一纸空文”。因此,提高案件调解率,实现案结事了,唯有从此破题。案结事了意味着案件从审理到执行,从实体到程序的完美结束。如果调解案件无论在审判程序中还是在执行程序中,都最终不能使案件权利人得到实体利益的兑现,那么,人民法院的诉讼调解艺术再高,最终对案件权利人来讲则都是空洞的。所以,在构建和谐社会,强化诉讼调解,实现案结事了的时下,人民法院对诉讼调解工作应当有新的部署,措施有新的突破。将诉讼调解和调解案件的执行作为一个序列划分出来,实现诉讼调解结案的“短平快”和执行上的一竿子到底。凡调解结案的案件,有条件的,予以执行;没有条件的创造条件也要执行。真正使双方当事人都认识和感受到,在人民法院主持下达成的调解协议是真实的而不是空泛的;是绝对要兑现的而不是约定了可以不算的。趋利避害是人之本能,也是一切工作的准则。当诉讼调解真正成为一种有百利而无一害的事情时,何愁当事人不愿意调解结案!何愁人民法院案件调解率得不到提升呢!

   (2)赋予诉讼调解协议以刚性。

    如何使诉讼调解的调解协议具有刚性而不使之沦为水性?是人民法院和案件当事人特别是案件权利人共同面对的问题。调解协议一旦具有刚性而得到绝对的履行,则会反过来进一步刺激和促进人民法院的诉讼调解工作。调解的刚性说到底不在于当事人,而完全在于人民法院,只有人民法院能够赋予调解以刚性,那就是调解协议应当具有的不折不扣的强制执行力。如果调解案件能够得以普遍的履行和执行,那么诉讼调解协议的刚性就树立起来了。若说判决是人民法院强制案件义务人承担民事义务和责任,其不积极、全面履行判决尚属一种常态,那么,调解协议得不到履行就情理不通了。因为诉讼调解是双方自愿达成的协议,况且是法律意义上的调解协议,完全不同于当事人双方就纠纷自行达成的和解,如果同样可以不予履行,那就有伤案件权利人对人民法院诉讼调解之感情,也有损人民法院诉讼调解之权威和公信力。试想,案件调解结案了,甚或是在案件权利人让步情况下的调解结案,但义务人却不如约履行,使得权利人不得不另行申请强制执行,岂不是“赔了夫人又折兵”,同时也增加了诉累;而案件义务人却“逍遥法外”甚至“占了便宜还卖乖”。巨大的心理反差无论对谁都会感到无奈和难以接受。

   (3)实现诉讼调解与调解案件执行的良性循环。

    从某种意义上说,要想提高案件的调解率,必须保障调解案件百分之百的执结率,这是一种联动机制和骨牌效应。人民法院必须有意地着力于对调解案件的执行,全面提高调解案件的执结率,最终达到调解案件百分之百的执结效果。绝不能让案件权利人既作了让步,再“输掉”官司,以赢得人心,真正树立起人民法院诉讼调解的公信力和权威。这样,人民法院的诉讼调解工作将不再成为一件困难的事情,反而会成为当事人崇尚的一种结案方式。人民法院必须首先成为调解案件权利人的权益维护者和坚强后盾,这是案件权利人的最终依靠。如果这个依靠也难以使调解案件权利人的案件权益得到保障,或者说诉讼调解压根就是为结案而调解,无关乎案件的执行和权利人权益的实现,那么,这对案件权利人来讲无异于“欺骗”。但若一旦给当事人形成“有调必执”的诉讼环境和“惯性思维”,那么当事人趋利避害地从调如流也就指日可待了。“有调必执”也丝毫不会影响案件义务人的调解驱动性。因为,在调解语境下,双方会相互谅解,互相性地进行让步,出于趋利避害的心理,义务人亦会倾向调解、选择调解。

    (4)设立调解案件执行保障基金。

    在调解案件的执行上,可以尝试设立调解案件保障基金这一积极的执行政策。对于那些人民法院多措并举难以执结确属执行不能的调解结案的案件,人民法院可以动用保障基金,先行部分或全部垫付,使调解案件的权利人如期如约实现案件权益的兑现,以强有力的举措和雄辩的事实树立起人民法院诉讼调解的公信力。设立调解案件执行保障基金是一项积极有效的运作方式,无伤国家利益,有益和谐构建。因为这种形式的真正意义和价值在于“疏”,而有别于国家运用经济代价去消解信访案件之作法。前者是正面的疏,后者是负面的堵;前者看似替被执行人付出了款项,但实际上尚能从被执行人处进行追偿,后者则是真正的由国家为消除纷争而作出的经济付出。

   (5)优化资源配置。

    运用机制的、政策的等因素强化调解、扩大调解、刺激调解、吸引调解,是和谐社会视角下诉讼调解能够强力推进的有效措施和手段。大量纠纷的得以调解,迅速有效地消化案件,能够极大地减轻人民法院不堪重负的审判压力,也有利于削减需要判决的案件比重,从而有效实现裁判案件的精品工程,进而将人民法院直面的涉诉信访压力缓解到最低限度。一个法院人群的个人能力是参差不齐、各有千秋的,都要求他们对所有方面的工作做到质量好、效率高,客观上是不现实的。但法院工作也有易难之分和特点之别。“竖木成桶,长短不一,容量以最短者定之”。如果在桶的组装和制作上将长短不一的木条分类组装,即短的分一组,长的归一类,依此类推,如此组装,岂不就避免了长木条也只能以短木条取而用之,却又平添了长木条增加容量的效果。这样,将擅长作调解工作的审判人员分配到调解组从事诉讼调解工作,将业务能力强的审判人员调配到判决组担当审判工作重任。案件调判分流、人员优化配置,两相分工、各得其所,各尽其职、各显其能,效率提高、质量保证。这便是调审分离、优化配置的必然效果。

    基层人民法院置身社会最基层,直接面向社会大众,处在调处纠纷、化解矛盾的第一线,调处和审理绝大部分的第一审民事案件,承担着最主要的化解矛盾纠纷的重任。基层人民法院的诉讼调解工作在全国法院工作大局中占有举足轻重的地位和有着至关重要的作用。毫无疑问,诉讼调解工作重心在基层,关键也在基层。基层人民法院诉讼调解工作做得好不好,直接决定着全国法院诉讼调解工作的效果。所以,在对诉讼调解进行程序设置和机制创新的同时,上级人民法院应当重视和加强对基层人民法院诉讼调解工作的指导、支持和帮助,必须从政策、措施和物质上向基层人民法院倾斜,在人、财、物等方面加大对基层人民法院的扶持力度,确保基层人民法院诉讼调解工作的有效开展和全面推进。

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编辑:景永利    

 

 

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